摘要：碳达峰碳中和是我国应对气候变化工作的重中之重，也是转变经济发展方式，实现绿色可持续发展的重要一环。在中央碳达峰碳中和工作领导小组统一部署下，有关部门不断加快构建碳达峰碳中和政策体系的步伐。2021年10月24日《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称“意见”）印发，10月26日《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》（国发〔2021〕23号）（以下简称“方案”）也火速出台，两部文件的发布宣告了碳达峰碳中和“1+N”政策体系的正式建立。

1.地位与关系——意见统领，方案抓总

2021年5月，中央层面成立碳达峰碳中和工作领导小组，作为指导和统筹做好碳达峰碳中和工作的议事协调机构。领导小组办公室设在国家发展改革委，按照统一部署，会同有关部门立好碳达峰碳中和工作的“四梁八柱”，主要就是建立好“1+N”政策体系。

意见是“1+N”中的“1”，覆盖碳达峰、碳中和两个阶段，是管总管长远的顶层设计，阐述了党中央对碳达峰碳中和工作进行的系统谋划和总体部署，主要发挥统领作用。

方案为“+N”中的首部政策文件，在目标、原则、方向等方面与意见保持有机衔接，更加聚焦在2030年前实现碳达峰目标的路径部署，相关指标和任务更加具体化。在方案出台后，有关部门和单位就可根据方案部署，制定能源、工业、城乡建设、交通运输、农业农村等领域以及具体行业的碳达峰实施方案；各地区也将按照方案制定本地区碳达峰行动方案。此外，“N”中还包括科技支撑、能源保障、碳汇能力、财政金融价格政策、标准计量体系、督察考核等多种保障政策。通过这一系列文件的协同支持，才能形成目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序的碳达峰碳中和“1+N”政策体系。

2.方向与原则——结合实际，科学开展

方向性上，两部顶层文件的出台是中央对正确理解碳减排意义，科学推动各项工作开展定下的长期基调。针对过去一段时间社会“双碳”概念过分解读，地方“运动式”减碳频出的情况，首先出台的意见在“全面贯彻”的基础上，特别增加了“完整”“准确”两个定语，意在纠正偏差，统一思想，避免“一窝蜂”“一刀切”的粗放式碳减排。碳达峰碳中和工作的推动，必须汇聚全国力量，以科学的应对气候变化理念和碳排放管理理论，同时结合我国和地方实际情况，系统部署，有序推进，才能最终实现这一艰巨任务。

原则性上，两部顶层文件都体现了实施碳达峰碳中和，必须立足国情，稳健实施。碳达峰碳中和涉及到各领域和行业，环环相扣，需要首先从国家层面进行统筹，各部分再进行分类施策。在手段和风险防范方面，两部文件都强调要推动政府和市场双手发力，用好举国制和市场机制，形成有效激励和约束，带动全社会降碳风气。同时，降碳与节能必然牵涉到能源的总量控制和能效管理，两部文件都专门进行了原则性强调，在社会低碳化转型的过程中，必须防止过度反应，保障用能安全，避免出现突发性限电、限产、限煤、气等事件，维护经济和社会的稳定、安全。

此外，意见作为“1+N”政策体系中的统领，需要考虑的更加全面和长远，为此在原则部分还深化了两点方向，一是各领域的降碳首先要围绕节能展开，“实行全面节约战略”，以控制“单位产出能源资源消耗和碳排放”为抓手，说明在现阶段能源资源节约和产业结构调整才是国家的主攻方向，各行业和企业也要围绕节能和新能源领域进行提前布局。二是在国际关系上，要“统筹做好应对气候变化对外斗争与合作”，以“斗争”为先，强调要坚守我国发展中国家定位，不能一味满足西方国家的减排要求，政府和企业要在国际交往中维护自身的经济发展权益，牢记减排责任共同但有区别。

3.目标与指标——达峰定道，中和定向

两部文件对碳达峰碳中和目标提出了多项指标约束，其中，方案更多聚焦“十四五”和“十五五”两个碳达峰关键期，主要确定了提高非化石能源消费比重、提升能源利用效率、降低二氧化碳排放水平等方面的量化目标，清晰地指出了碳达峰的关键指标标准，使各领域在未来制定具体碳达峰方案和考核指标上有据可依。

意见则着眼于全面实现碳中和，提出了构建绿色低碳循环发展经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放水平、提升生态系统碳汇能力等五个方面主要目标。其关注的是绿色低碳循环发展经济体系的建立，要实现“2025年绿色低碳循环发展的经济体系初步形成，2030年经济社会发展全面绿色转型取得显著成效，2060年绿色低碳循环发展的经济体系全面建立”的宏伟构想。在能耗、能效、碳排放强度和非化石能源消费等量化目标上与方案同时期的目标相统一。对于2060年碳中和仅提出了“非化石能源比重达到80%以上”这一个量化目标，确定了能源绿色转型的长期方针，可谓意义重大。

表 两部文件主要目标指标对比

4.重点任务分析

实现碳达峰、碳中和是一项多维、立体、系统的工程，涉及经济社会发展方方面面。意见和方案从不同维度和范围对碳达峰和碳中和工作进行了布局。

4.1意见重点任务中的关键点分析

意见坚持系统观念，全面指出经济社会、城市发展、生态文明等领域的发展方向，共包括10方面31项重点任务，明确了碳达峰碳中和的长期路线图。

1、在国土空间上确定了绿色低碳发展四大先锋城市群。意见提出“在京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等区域重大战略实施中，强化绿色低碳发展导向和任务要求”，是将以上城市群打造为绿色低碳先锋示范区的明确信号。经济上，以北上广深为核心的城市圈，产业结构上以高端制造、电子信息和高端服务业为主，天然带有低碳属性；人口流动上，这些地区对青年人十分有吸引力，而青年人更容易接受绿色低碳的生活和消费方式，也是未来绿色低碳产业升级的主力军。因此，未来国家将不断从城市规划、公共资源等方面优先支持以上地区，打造国家低碳发展样板区，以少数先进辐射带动全国碳中和的实现。

2、通过能源低碳转型、带动全社会践行低碳节能生产生活方式转变。从意见中对产业、能源和交通部分的任务安排来看，节能增效是国家的主基调，要“把节能贯穿于经济社会发展全过程和各领域，持续深化工业、建筑、交通运输、公共机构等重点领域节能”，向下推动能源供给低碳化，产业低碳化和交通低碳化。如，积极发展非化石替代能源，提升高耗能高排放项目能耗准入标准，加快发展新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等战略性新兴产业。

3、加大对绿色低碳科技攻关的支持。意见中提出，采用“揭榜挂帅”机制，开展低碳零碳负碳和储能新材料、新技术、新装备攻关。就是要以碳达峰碳中和需要的大量科技攻关需求为导向，以解决问题成效为衡量标准，破除科研“唯论文”倾向。国家十四五规划和2035年远景目标纲要中就提出“改革重大科技项目立项和组织管理方式，给予科研单位和科研人员更多自主权，推行技术总师负责制，实行‘揭榜挂帅’、‘赛马’等制度”。随着部委和各地政府部门积极为“揭榜挂帅”提供政策和资金支持，企业和高校等科研单位可以更加开发的进行科研“揭榜”，既可以获得科研资金支持，同时也锻炼了自身的研究队伍。另外，意见还提出要“培育一批节能降碳和新能源技术产品研发国家重点实验室、国家技术创新中心、重大科技创新平台。加强电化学、压缩空气等新型储能技术攻关、示范和产业化应用”，不断加大对减排核心技术攻关的投入力度。

4、“一带一路”将成为我国重要的绿色贸易通道。今年，我国明确表示不再新建境外煤电项目，商务部、生态环境部印发《对外投资合作绿色发展工作指引》，也鼓励采用更严格环境标准开展海外项目，而“一带一路”共建国家城市在减排目标的挑战下，可以为国内绿色低碳产业企业带来新的发展机遇。因此，意见指出要“大力推动南南合作，帮助发展中国家提高应对气候变化能力。深化与各国在绿色技术、绿色装备、绿色服务、绿色基础设施建设等方面的交流与合作，积极推动我国新能源等绿色低碳技术和产品走出去，让绿色成为共建‘一带一路’的底色”。

5、发挥货币、金融工具杠杆作用，撬动市场投资绿色项目热情。在金融引擎方面，意见提出了多种工具组合，如“设立碳减排货币政策工具；引导银行等金融机构为绿色低碳项目提供长期限、低成本资金；鼓励开发性政策性金融机构按照市场化法治化原则为实现碳达峰、碳中和提供长期稳定融资支持；支持符合条件的企业上市融资和再融资用于绿色低碳项目建设运营，扩大绿色债券规模；研究碳减排相关税收政策。”等，涵盖货币政策、金融信贷、税收等多方面，将通过投资风向的转变，使得绿色低碳企业获得更好的发展助力。同时，为了避免“漂绿”项目对低碳转型带来的不利影响，意见也提出要“健全企业、金融机构等碳排放报告和信息披露制度”，通过数据信息的披露，接受公众的共同监督。

4.2方案重点任务中的关键点分析

方案提出的任务主要是将碳达峰贯穿于经济社会发展全过程和各方面，相比意见更加具体，重点部署了“十四五”“十五五”期间实施的“碳达峰十大行动”。

具体来说：

1、以控煤为基础进行能源绿色变革，大力发展风光发电。随着碳达峰行动的开展，能源结构变革首当其冲，国家将进一步加快控煤和新能源电力发展步伐，一是在电力输送端“严控跨区外送可再生能源电力配套煤电规模，新建通道可再生能源电量比例原则上不低于50%”，二是在供给端“全面推进风电、太阳能发电大规模开发和高质量发展”，需要注意的是新提出的“积极发展光热发电”，应该是考虑到光热系统自带的储能（蒸汽）优势，弥补光伏发电的不稳定性，因此“到2030年，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上”指标中，太阳能应是包含光伏、光热两种利用方式。另外，从国家能源局公布的2020年新能源装机数据来看，2020年风光新增装机之和约为1.2亿千瓦，全国风光累计装机总容量约为5.3亿千瓦，实现2030年装机容量目标将比较有保障。

2、以灵活强韧电网，稳定电力供应为本，加快建设新型电力系统。随着风光电力的大量投产，电网系统将面临更大的负荷冲击，对电力系统的综合调节能力提出了更高的要求，需要革新电力系统构架，建设更加强韧灵活的电网保障用电安全，方案提出通过“电动汽车充电网络、虚拟电厂等参与系统调节”，“积极发展‘新能源+储能’、源网荷储一体化和多能互补，支持分布式新能源合理配置储能系统”等方式进行，计划到2025年，实现新型储能装机容量达到3000万千瓦以上，体现了储能设备对于电力保障的重要性。

3、以节能高效为根本，推动用能企业和设施的低碳化更新。在碳达峰阶段，国家对于能耗的管理将进一步加强。一是在政府监管上，将“加强节能监察能力建设，健全省、市、县三级节能监察体系”。二是在重点耗能设施的升级换代上，将“以电机、风机、泵、压缩机、变压器、换热器、工业锅炉等设备为重点，全面提升能效标准，同时积极推广使用高效制冷、先进通风、余热利用、智能化用能控制等技术，提高设施能效水平”。

此外值得注意的是，方案提出“对能耗量较大的新兴产业，支持引导企业应用绿色低碳技术，提高能效水平”，目前主要是针对数据中心，但芯片、电池、晶圆等新型制造业也应进行关注，优化设备、工艺等，降低单位产品能耗。此外，在基础设施更新方面，方案提出要“优化新型基础设施用能结构，采用直流供电、分布式储能、‘光伏+储能’等模式”，再次肯定储能设施的稳定电力供给功能的重要性。

4、以电动化为主方向，发展绿色低碳交通。交通领域的碳排放约占全国终端碳排放的15%左右，因此，国家碳达峰碳中和的完成，必须强力推动交通运输工具的低碳化发展，除了全面发展新能源汽车，方案还特别提出了“推动城市公共服务车辆电动化替代；推广电力、氢燃料、液化天然气动力重型货运车辆以及发展电动、液化天然气动力船舶”等三种大型交通运输工具新能源化的任务。目标是到2030年，当年新增新能源、清洁能源动力的交通工具比例达到40%左右。

5、以资源高效利用为抓手，促进循环经济打造。资源的循环化利用是节约资源和降低碳排放的有效手段，发展循环经济主要目的是扭转我国生产制造消耗和浪费现象较为严重的情景，推动生产过程的减物质化。因此，一是要“推动园区企业循环式生产、产业循环式组合”如能量梯级利用、水资源循环利用，工业余压余热、废气废液废渣资源化利用；二是要推动废旧回收循环化利用，如退役动力电池、光伏组件、风电机组叶片等新兴产业废物循环利用，同时还要“促进汽车零部件、工程机械、文办设备等再制造产业高质量发展”。

6、以定量化、标准化为根本，构建社会碳排放监管：在碳排放管理监管上，方案提出要加快建立统一的碳排放统计核算体系和法律法规标准。“支持行业、企业依据自身特点开展碳排放核算方法学研究，建立健全碳排放计量体系。探索建立重点产品全生命周期碳足迹标准”。此外，在企业社会责任履行上也要求“相关上市公司和发债企业要按照环境信息依法披露要求，定期公布企业碳排放信息”。